2001 年 9 月 11 日（9/11），世界發生了變化。對美國雙子塔的恐怖襲擊造成了大約 500,000 美元的損失，但對世界的影響卻是指數級的。盡管許多國家長期以來一直面臨國家安全問題，但到目前為止，由于地理隔離，澳大利亞一直感到安全。然而，這種安全感已經被打破了。恐怖襲擊發生后，澳大利亞的反應是頒布大量立法，包括專門將恐怖活動定為犯罪的法律。[1] 問題是，它們的效果如何。最初，這些反恐法律被認為是暫時的，并且被迅速采用，而且通常很少考慮長期影響。17 年后，很明顯，威脅級別不太可能在不久的將來任何時候變得更好。在雙子塔之前，由于世界不斷變化，反洗錢金融行動特別工作組 (FATF) 由 7 國集團[2] 峰會于 1989 年成立，旨在“檢查 [e] 洗錢技術和趨勢，審查已在國家或國際層面采取的行動，并列出仍需采取的打擊洗錢活動的措施”。[3] FATF 制定了九項特別建議，其中包括將資助恐怖主義和相關洗錢活動定為刑事犯罪。這些被澳大利亞用來發展反恐制度。
 

　　自 2002 年至 2016 年，澳大利亞頒布了 54 [4] 項反恐法律，以應對感知到的威脅。現在，1995 年《刑法》（刑法）第 100.1 節將恐怖主義行為定義為一種行動或行動威脅，其目的是通過脅迫、恐嚇影響政府或國家，或通過恐嚇公眾或部分公眾。這一定義很重要，因為它構成了整套立法中所有恐怖主義行動的基礎。重點關注領域之一與反恐融資有關。反恐融資的基本定義是非法向恐怖組織走私現金。雖然它與洗錢具有相似的屬性，但恐怖主義融資不屬于洗錢，因為獲得資金通常不構成刑事犯罪；也就是說，這筆錢通常不是犯罪所得。犯罪的重點是接受資金的個人。洗錢涉及過去犯罪活動產生的資金；恐怖主義資金用于未來的犯罪活動。[5]仍然很難分別量化這兩種不同類型的資金，據認為，在澳大利亞，這兩種資金的估計每年可能在 35 億至 115 億美元之間。[6]然而，與恐怖主義融資相比，將其與洗錢聯系起來更容易。

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　　聯合國 (UN) 對美國遭受的恐怖襲擊作出迅速反應，聯合國安理會頒布了第 1373 (2001) 號決議，以確保參與“資助、策劃、準備或實施恐怖行為或支持恐怖行為”定為“國內法中的嚴重刑事犯罪”。[7] 它是根據《聯合國憲章》第六章通過的，對澳大利亞具有約束力。這些決議構成了新立法的基礎和理由。在恐怖主義法融資2002年的抑制（SFTA）作出修改刑法，對 金融交易報告法案1988年（FTRA）中， 在刑事事項互助1987年法 和 聯合國的憲章法案1945年，為目的與恐怖主義有關。SFTA 的通過是為了履行澳大利亞在聯合國決議下的國際法律義務。
 

　　最重要的變化是創建了第 5.3 部分，該部分由2002 年安全立法修正案（恐怖主義）法（聯邦）于 2002年插入刑法典。該部分包含 14 項新的反恐罪行。資助恐怖主義罪被列入《刑法》第 103 條，將向恐怖分子或恐怖組織提供資金或由其或代表恐怖組織或恐怖組織收集資金定為刑事犯罪。然而，FATF 認為澳大利亞在確保遵守聯合國決議方面做得還不夠，并建議澳大利亞“將向個別恐怖分子募集或提供資金以及為恐怖組織募集資金的行為具體定為刑事犯罪”。 將資助恐怖主義定為刑事犯罪如上所述，澳大利亞的第一反應是 2002 年修訂《刑法》，將資助恐怖主義罪包括在內。這些部分的閱讀范圍非常廣泛，并且產生了廣泛的影響。這些罪行甚至不需要發生恐怖行為或用于該特定目的的資金。第 103.1 節只要求一個人對資金是否將用于協助或參與恐怖行為不計后果。如果一個人向另一個人捐贈資金并且對另一個人是否會使用這些資金來實施恐怖行為不計后果，則該人根據第 103.1 和 103.2 節構成犯罪。但是，它不包括免除債務、銷售合同或遺囑贈與。
 

　　對立法的修訂很重要，因為第 5.3 部分可以適用于發生在澳大利亞境外的行為，而大多數澳大利亞立法沒有域外法權。一個完美的例子是 2002 年 10 月的巴厘島爆炸事件。由于有 88 名澳大利亞人在該恐怖行為中喪生，無論其是否由非澳大利亞人在海外發生，恐怖分子本可以根據本部分在澳大利亞受到審判。澳大利亞聯邦警察恐怖主義融資調查組成立于 2011 年，專注于恐怖主義融資犯罪。然而，迄今為止，只有少數恐怖分子根據第 5.3 部分被定罪，這可能與各種相關立法的復雜性以及執法機構和陪審團缺乏理解有關。[9]這些變化表明反恐立法已經取得了多大進展。然而，它們是否有效是值得懷疑的。因此，澳大利亞采取了進一步措施并出臺了立法，以更直接地打擊資助恐怖主義行為。
 

　　澳大利亞交易報告和分析中心

　　澳大利亞交易報告和分析中心 (AUSTRAC) 成立于 1989 年，是“澳大利亞對反洗錢和反恐融資負有監管責任的金融情報機構”。AUSTRAC 是2006 年反洗錢和反恐融資法的監管機構(Cth)（AML/CTF 法案），通過監督對立法的遵守情況并對違反該法案的行為采取執法行動。因此，AUSTRAC 具有雙重角色——監管和執法。AUSTRAC 有一個金融情報部門來檢測、預防、調查和起訴。它分析金融交易信息以識別可疑活動的模式并有助于執法行動。這兩個角色相互作用以實現機構的目標。AUSTRAC 在確保滿足 AML/CTF 法案的目標方面發揮主導作用。
 

　　反洗錢和反恐融資法

　　2006 年出臺了 AML/CTF 法案，通過對金融部門、賭博部門、匯款（匯款）服務、金銀交易商和其他專業人士或企業（稱為“報告實體”）提供特定服務（稱為“指定服務”）。這些義務包括在提供這些服務時收集和驗證有關客戶身份的某些“了解您的客戶”(KYC) 信息。[10] 該法案的起草目的是在很大程度上取代 FTRA，并在此過程中擴大了 AUSTRAC 的作用，使其包含監管作用。[11]

　　反洗錢和反恐融資法案（法案）的解釋性備忘錄（EM）指出，該法案采用基于風險的方法來遵守 AML/CTF，其中規定了主要義務，但企業將具有靈活性根據他們使用自己的 AML/CTF 計劃識別的不同風險制定程序。EM 用于提供更多細節，是部長發布的解釋法規目標和運作的“A[]n 執行文件”。在法律解釋中，如果法律條款的含義不明確或含糊不清，或者條款文本所表達的普通含義考慮其在法律中的上下文導致明顯荒謬或不合理的結果，[12] 因此，該法案有助于確定擬議法案的目標和目的。
 

　　該法案得到了兩黨的支持，其目的是確保澳大利亞實施最有效和最相稱的措施，以阻止、偵查和打擊洗錢和資助恐怖主義活動。這也是為了履行澳大利亞的國際義務并解決國際關注的問題，包括打擊洗錢和恐怖主義融資的必要性。
 

　　澳大利亞在國際社會中發揮作用，試圖打擊腐敗、恐怖主義和嚴重的有組織犯罪。AML/CTF 法案的目標是為了實現這些目標而制定的。此外，澳大利亞還需要提高公眾對澳大利亞金融體系的信心。AML/CTF 法案是全面的，并且在很大程度上；似乎達到了該法案的目標。
 

　　相關案例

　　在截至 2016 年的四年中，AUSTRAC 聲稱發現了 28 起涉嫌資助恐怖主義的案件，價值 560 萬美元，涉及向海外捐款的慈善機構。然而，自從根據《刑法》制定立法以來，澳大利亞只進行了幾次重大的恐怖主義資助調查，并獲得了三項定罪。
 

　　2005 年 11 月，根據《刑法》第 5.3 部分，13 名男子被指控犯有恐怖主義罪行。[13] 其中三人因試圖向恐怖組織提供資金而被定罪。法院認定他們打算通過出售被盜汽車的零件并將銷售所得用于該組織的目的來做到這一點。
 

　　最近與反恐有關的最重要的案件是澳大利亞交易報告和分析中心訴澳大利亞聯邦銀行（CBA 案件）的首席執行官。雙方于 2018 年 6 月 4 日發布了一份關于商定事實和承認的聲明，而不是進入訴訟程序。
 

　　聲明稱，2012 年 5 月，CBA 推出了一個名為智能存款機 (IDM) 的新系統。2014 年，CBA 確定他們懷疑洗錢是通過其 IDM 發生的，但沒有對這些懷疑采取任何行動。直到 CBA 于 2017 年 11 月開始并于 2018 年 4 月 12 日完成對通過 IDM 進行現金存款的每日限額之后，CBA 才采取了充分適當的基于風險的控制措施來減輕和管理 IDM 帶來的洗錢/恐怖主義融資風險。[14] 該銀行承認，他們沒有報告通過 IDM 進行的 53,000 多筆交易。AUSTRAC 和州警方的一項調查確定，CBA 14 次違反了《反洗錢/反恐融資法》第 82(1) 條。澳大利亞聯邦法院判處了 7 億澳元的民事罰款，這是澳大利亞企業歷史上最大的民事罰款。
 

　　這些案件突出表明，盡管似乎存在嚴重違反反洗錢/反洗錢法的行為，但識別和起訴需要很長時間，因此可以說不符合該法的目標，即威懾、檢測或破壞。
 

　　對人權的影響

　　雖然有許多人權受到針對恐怖主義資助的影響，例如言論和結社自由、財產權和旅行權，但普遍認為立法的目的凌駕于對人類的壓制之上。權利。然而，當這種行動被認為未能納入充分的人權保護時，就會破壞立法的有效性和可信度。為了反駁這種看法，必須為根據2011 年《人權（議會審查）法》第 8 節向議會提出的法案的每項法案準備一份兼容性聲明. 澳大利亞人權委員會（委員會）就該法案向參議院法律和憲法事務委員會表示關注，認為該法案將導致金融機構基于種族、宗教和國籍的歧視。委員會認為，應設立恐怖主義法獨立審查員，以審議與恐怖主義行為有關的法律對人權的影響。
 

　　除其他外，確保人權保護的一種方法是設立獨立國家安全立法監督機構 (INSLM) 的角色。INSLM“獨立審查國家安全和反恐法律的運作、有效性和影響；并考慮法律是否包含對個人權利的適當保護，是否與恐怖主義或國家安全威脅保持相稱，并且仍然是必要的”。[15] 職責包括審查特定立法，以及“任何其他與澳大利亞反恐和國家安全立法有關的聯邦法律”。
 

　　在 2013 年的年度報告中，INSLM 審查了資助恐怖主義法的效力。[17] 它指出：

　　INSLM 的審查發現，法律的有效性，尤其是在其預防和威懾目的方面，因起訴資助恐怖主義罪行的舉證困難而受到損害。在成功起訴的少數案件中，相對較輕的刑罰在這方面沒有幫助。[18]

　　INSLM 走得更遠，對資助恐怖主義法的實際效力表示關切。
 

　　反恐融資制度的有效性

　　沒有證據表明恐怖主義威脅或襲擊的可能性因恐怖主義融資法而減少。[19] 此外，盡管對恐怖主義融資的高度關注，許多人仍然不完全確定它是什么或它是如何運作的。NSLM 討論的一個論點是，任何可以被視為資助恐怖主義的行為都可以通過其他現行立法同樣有效地解決，因此現有的法律可能被認為是多余的。因此，該制度的有效性受到其他通常更簡單的立法的影響。2008-09 年，有 6,888 起報告涉及可疑事項，其中 29 起與資助恐怖主義有關。然而，“打擊恐怖主義融資最成功的行動并非來自大型或可疑的交易報告，而是來自可靠的情報工作”。[20] 澳大利亞的案件都與支持海外團體的個人有關。因此，可以說，目前的報告制度并沒有積極地促進澳大利亞境內恐怖主義融資的中斷，而只是履行了國際義務。
 

　　信息共享對于發現、干擾和拒絕恐怖分子至關重要。現行制度的一個關注領域是對1988 年隱私法（隱私法）和反恐法的適用缺乏了解。如果私營部門實體懷疑某人參與資助恐怖主義，他們對他們可以提供多少信息感到困惑。[21] 隱私法需要修改以明確允許向 AUSTRAC 傳輸個人信息而無需擔心，以實現該制度的有效實施。
 

　　2015 年，FATF 對澳大利亞截至 2014年8 月實施的措施進行了審查。[22] 審查報告得出結論認為，AML/CTF 制度仍然具有相關性和適當性，但確定存在加強該制度和提高監管效率。

　　AML/CTF 法案本身需要進行一些調整，以實現檢測、破壞和阻止恐怖主義融資的目標。該法案和規則很復雜，會產生不確定性并阻礙行業遵守立法的能力。立法的法制風格使小公司難以理解哪些會導致無意的違規。這些行業需要更多支持以確保合規性，并應考慮對那些被認為是低風險的人進行豁免。最重要的是，有兩個有效的監管制度，即 AML/CTF 法案和 FTRA，幾乎沒有什么收益。但是，FTRA 義務不適用于 AML/CTF 法案適用的交易。例如，報告實體可能是 AML/CTF 法案下的現金交易商，同時還提供需要根據 FTR 法案進行報告的一般保險服務。這對于行業，尤其是小型企業來說可能非常令人困惑。
 

　　FATF 在 2015 年指出，“澳大利亞沒有制定完善的國家政策來規定整個 AML/CTF 系統的目標是什么，或者應該如何監控或衡量其成功，因此很難確定 ML/TF風險正在得到解決”。[23] 這使得確定是否達到了該法案的目標變得特別困難。然而，相反，可以說，澳大利亞境內缺乏反恐融資的證據可能表明它沒有發生在這里。
 

　　當前體制內沒有解決的另一個問題是，有證據表明許多恐怖活動都是自籌資金。2005 年對倫敦交通系統的襲擊是自籌資金，沒有外部收入來源。[24]襲擊的成本估計僅為 8,000 英鎊，這突出表明跟蹤財務不一定能發現或否認許多恐怖襲擊。這也反映在受資產凍結制度約束的人數上。2006 年，澳大利亞只發現了一個集團，總共凍結了 2,197 美元的資產。[25]
 

　　值得注意的是，澳大利亞正在履行國際義務，通過互助與其他國家進行良好合作。信息通過正式和非正式渠道合法共享，以向其國際同行提供調查和起訴洗錢犯罪、資助恐怖主義構成的犯罪和其他嚴重犯罪所需的信息。

　　總體而言，該制度的有效性值得懷疑；沒有證據表明正在發生資助恐怖主義活動，因此無法確定反恐融資制度的有效性甚至必要性。
 

　　立法修正案

　　隨著《2017 年反洗錢和反恐融資修正案》（AML/CTF 修正案）的通過，最近對 AML/CTF 法案進行了第一次修改。這些修訂是《2006 年反洗錢和反恐融資法》及相關規則和條例的法定審查 報告（報告）的結果。[26]
 

　　通過該修正案是為了加強澳大利亞處理洗錢和恐怖主義融資的能力，并引入了三個關鍵變化：

　　AUSTRAC 首席執行官 (CEO) 的更大監管權力和職能數字貨幣兌換提供商現在受 AML/CTF 制度的約束，并且對某些行業的監管放寬。[27]

　　AUSTRAC CEO 的權力將擴大，允許其針對更多違法行為發布侵權通知，而無需聯邦法院提起訴訟。AUSTRAC 首席執行官的調查和執法權力也將得到加強，因為警察和海關官員將獲得更大的權力，可以在涉嫌洗錢、恐怖主義融資或其他嚴重刑事犯罪的情況下搜查和扣押實物貨幣和無記名流通票據。
 

　　根據 2015 年發布的 FATF 指南，該立法將擴大到包括以數字貨幣兌換貨幣的企業，例如比特幣交易所。這將使數字貨幣更接近現金貨幣。
 

　　最后，對低風險行業的監管放寬，例如在途現金行業、保險中介和一般保險提供商，盡管一些定義將擴展到包括更多的集團公司。
 

　　總的來說，修正案擴大了而不是縮小了立法的作用和范圍。盡管由于缺乏立法有效性的證據，大多數審查建議應減少反恐融資制度，但事實恰恰相反。這仍然是澳大利亞反恐法律的趨勢；反應迅速，沒有經過深思熟慮。

　　結論

　　世界已經改變，它永遠不會回到 9/11 之前的樣子。澳大利亞受到的打擊尤其嚴重，因為我們感到受到了保護，我們現在正忙著履行我們在恐怖主義方面的國際義務。
 

　　實施與其他國際社會相同水平的保護的國際壓力，無論是感知的還是其他的，導致重要的立法獲得通過，而且這樣做的速度非常快。然而，迄今為止的困難在于缺乏判例法或證據表明恐怖主義融資實際上發生在澳大利亞。因此，可以說這是一種下意識的反應，沒有計劃或考慮過履行這些義務的過程。
 

　　正如 INSLM 所說，“對全球恐怖主義融資的性質、規模和威脅以及各國為遵守國際義務而采取的打擊恐怖主義融資措施的有效性的分析很少”。[28] 在此之前，除了履行我們的國際義務外，目前的法律在澳大利亞是否有效，甚至是必要的，將繼續存在疑問。證據不足和對低風險行業的過度監管導致很少有起訴。因此，澳大利亞實施的監管制度沒有達到既定目標，而且似乎沒有考慮未來的變化來嘗試改變這種看法。  深圳律師事務所